Balance de la Ley de Medios

Por Martín A. Becerra

Universidad Nacional de Quilmes - Conicet

@aracalacana

http://martinbecerra.wordpress.com/

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Segundo Artículo:

(acá el Primero)

Breve balance de la ley audiovisual y otras políticas comunicacionales

Precedida por un debate inédito sobre la función de los medios de comunicación, sobre sus intereses y alineamientos, la ley audiovisual (mal llamada “ley de medios”, ya que no regula medios gráficos ni Internet) cumplirá cinco años en octubre próximo y representa un avance considerable respecto del marco regulatorio anterior que, en su origen, se remontaba a la Ley de Radiodifusión 22285 promulgada por el dictador Jorge R. Videla en 1980. Pero esa ley había sido, luego, empeorada por varios gobiernos constitucionales que introdujeron reformas, sobre todo a partir de 1989. El resultado fue un cambalache normativo que además de obsoleto y autoritario en su matriz fundacional fue facilitador de un proceso de concentración de la propiedad del sistema de medios que se caracterizó por la emergencia de grupos multimedios, nacionales y extranjeros, por la financierización de la estructura de propiedad, por la tercerización de las producciones audiovisuales y por la centralización geográfica de la producción de contenidos. También la estructuración del sistema de medios en las cuatro categorías mencionadas es causa y efecto del cambalache regulatorio.

Tras la ruptura de las buenas relaciones que habían cultivado entre el kirchnerismo y el grupo Clarín en el período 2003-2008 y que se manifestó en la extensión de los plazos de explotación de las licencias o la autorización a la fusión entre Cablevisión y Multicanal, medidas firmadas por el ex presidente Néstor Kirchner, el Congreso sancionó en 2009 la ley audiovisual. Su contenido marca un cambio de paradigma normativo al establecer que las licencias audiovisuales podían ser explotadas también por organizaciones sin fines de lucro, que estuvieron proscriptas del uso de ese recurso público durante décadas. Otros países latinoamericanos como Venezuela, Ecuador o México también modificaron sus regulaciones audiovisuales, sin que sus nuevas leyes sean simétricas o equiparables (aunque tienen puntos en común).

La ley de audiovisual 26522/09 tiene carácter inclusivo al comprender a sectores no lucrativos (cooperativas, medios comunitarios) en la gestión de licencias, establecer límites a la concentración de la propiedad, exigir a las emisoras estatales pluralismo y diversidad, habilitar la participación de minorías políticas y sociales en los organismos de aplicación y control y disponer cuotas de contenidos locales e independientes.

Sin embargo, la norma (por las condiciones en las que fue tramitada) excluyó la posibilidad de contener el proceso de convergencia al impedir que servicios como el triple play puedan ser reconocidos legalmente y, además, es rígida en sus disposiciones sobre concentración de la propiedad, en su comprensión del mercado audiovisual (en particular lo referido a cruces entre licencias y contenidos) y en sus exigencias de producción propia. La ley es, además, permisiva frente a las señales extranjeras de contenidos, lo que contrasta con obligaciones estrictas para operadores locales. Por eso, a juicio de este autor la situación actual demanda mejoras y actualizaciones a la norma si el objetivo es aspirar a mayor inclusión, mejor acceso, diversidad y pluralismo.

Ninguna ley es perfecta y también la norma audiovisual vigente requiere mejoras y complementos, pero es preciso señalar que el texto de la ley ha sido elogiado por las Relatorías de Libertad de Expresión de la ONU y de la OEA por su articulación con el respeto al derecho a la comunicación.

A los problemas mencionados se suma que, como señaló la Corte Suprema de Justicia en octubre de 2013 cuando validó la plena constitucionalidad de la ley audiovisual (la norma había sido cuestionada en sede judicial por el grupo Clarín desde 2009 y la causa tuvo sentencia final en octubre de 2013), ni el gobierno ni los principales grupos fueron respetuosos de la misma. Es decir, el problema no tanto del texto legal sino de su aplicación por parte de la autoridad estatal.

La sentencia de la Corte Suprema merece un párrafo especial porque está directamente relacionada con el derecho a la comunicación. La Corte citó a Owen Fiss, para quien la libertad de expresión depende de los recursos de los que se disponen y si éstos están concentrados la libertad de expresión del resto, es decir el interés público, se resiente. Es toda una innovación que el máximo tribunal sentencie que el objetivo de la regulación de medios es el robustecimiento del debate público y que ello demanda regulación, equilibrio y razonabilidad por parte del Estado. Esta innovación coloca el interés público en un lugar de privilegio que suele ser escamoteado cuando se aborda el análisis de los medios desde el excluyente problema de su sostenibilidad.

Ahora bien, la sentencia de la Corte Suprema no sólo fue una pésima noticia para el grupo Clarín, sino que contiene párrafos críticos hacia las políticas de medios del gobierno, en particular de la selectiva aplicación de la ley audiovisual, del abuso y discrecionalidad de uso de la publicidad oficial y de la gubernamentalización de los medios públicos.

En efecto, a pesar de exhibir una activa (y en varios aspectos transgresora) política de comunicación, el gobierno eludió muchos de los compromisos establecidos por la ley audiovisual. La ausencia de concursos, la falta de información fiable sobre quiénes son los licenciatarios, el sobreactuado oficialismo de los medios estatales, la inyección de recursos económicos de carácter público para promover a grupos empresariales carentes de controles sociales y políticos, se combinan para desatender la democratización prometida en la discusión de los años 2008 y 2009.

Lejos de concretar la paulatina entrega del 33% de frecuencias del espectro radioeléctrico para su gestión por parte de actores sociales sin fines de lucro (una de las mayores innovaciones de la ley audiovisual), la mayoría de los medios autorizados a funcionar tras la sanción de la ley son emisoras estatales (ver Chequeado, 2013). La ley exige que la política audiovisual se organice tomando como referencia la elaboración de un plan técnico de frecuencias. Esta información, esencial para conocer cuántas frecuencias hay en cada localidad y cuántas están ocupadas y disponibles, no ha sido construida aún por el Poder Ejecutivo. La ausencia de este indicador elemental entorpece toda posibilidad de avance en la concreción del 33% para actores no lucrativos.

No obstante, desde la aprobación de la ley audiovisual hay movimientos en el mapa de medios, por lo que es inexacto afirmar que, ante la implosión de la expectativa democratizadora propia del debate de 2009, entonces “nada cambia”. Los movimientos que se registran en el sistema de medios responden a una política que no tiene, necesariamente, a la norma audiovisual como referencia aunque la invoca con insistencia. El Programa Fútbol para Todos, la iniciativa gubernamental sobre la televisión digital terrestre (TDA), los subsidios para la descentralización geográfica de producciones audiovisuales, la creación de bancos de imágenes y sonidos de acceso público (BACUA; CDA), los fondos concursables para producciones de medios comunitarios (FOMECA) y la inyección de recursos estatales para estimular el crecimiento de grupos empresariales como Vila-Manzano, Indalo (Cristóbal López), DirecTV o Electroingeniería, merecen consignarse como políticas activas que en algunos casos se inscriben, en otros contravienen y en varios más corren en paralelo a lo dispuesto por el texto legal vigente. Así, hay grupos en ascenso (Vila-Manzano, Cristóbal López, Szpolski, Fintech) y un Estado que emerge como emisor con potencia y una dinámica presencia como operador audiovisual, movimientos que representan novedades en el mapa de medios argentino

En contrapartida, Clarín ve acechado el dominio que ejerció durante décadas. El gobierno y los grupos empresariales más importantes del sector pugnan por relaciones de fuerza distintas a las que expresó el campo mediático desde fines de la década de 1980. Vender licencias que expiran dentro de tres o cuatro años en un marco político de sucesión presidencial y de fuerte controversia judicial puede orientar las transferencias hacia un escenario de testaferros y de absorciones formales que tengan escaso impacto en la lógica mercantil que prima en el sistema de medios.

En este contexto, sobresale el proceso actualmente en curso de adecuación del grupo Clarín a la ley audiovisual y la falta de exigencias de cumplimiento hacia otros grupos concentrados como Telefónica (que opera el canal Telefé de AMBA y ocho licencias televisivas en el interior), Pierri o DirecTV. En el caso de Clarín, forzado por el aval del Poder Judicial a una regulación que resistió como una embestida dirigida en su contra, el grupo presentó un plan de adecuación que puede incluir nuevos capítulos de judicialización. El plan consiste en la separación en seis unidades empresariales del grupo, que aprovecha la circunstancia para avanzar más allá de las exigencias de la ley audiovisual y reorganizarse a fondo. Así, la escisión del grupo Clarín supone que Ernestina y Magnetto se alejarán del diario Clarín después de décadas de conducir la empresa. Ellos se concentran en la Unidad 2, que es la más rentable, conservando la mayor parte de las acciones del grupo que hoy poseen en la que es la empresa más rentable. El plan de los cuatro principales accionistas conserva el control de los principales medios del grupo y respeta además los requisitos legales por cuanto todos ellos poseen los antecedentes necesarios para explotar licencias audiovisuales.

Si bien aún se está desarrollando la adecuación y hay un trato selectivo del Estado hacia otros grupos concentrados ligados al oficialismo, la propuesta del grupo Clarín es inédita en la región y enfoca la convergencia tecnológica a partir de una obligación regulatoria. El resultado material de su adecuación no se verá de inmediato y es probable que algunos de los movimientos en un sentido sean revisados por el propio multimedios a partir de 2015, dado que en algunos casos las ventas de activos poseen cláusulas de recompra.

Esta adecuación se enmarca en la mencionada reorganización de las fuerzas empresariales que dominan el sistema de medios de comunicación y que por ahora conviven (en algunos casos a partir del conflicto constante y en otros, del alineamiento incondicional) con los medios operados por el Estado con lógica gubernamental y línea editorial intemperante hacia otras perspectivas. La promesa de un acceso generoso para organizaciones de la sociedad civil no se ha cumplido. El tiempo político que marca las elecciones nacionales de 2015 como final de mandato de la presidenta Cristina Fernández de Kirchner es asumido como un punto de inflexión por todos los actores, los consolidados, los amenazados, los emergentes y los que, históricamente proscriptos, pujan por ser considerados como licenciatarios. Por ahora esa es la única certeza que los unifica.